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Les principes de la Constitution française
par Guy Carcassonne (Janvier 2001)

La République française a explicitement un principe et un seul, énoncé au quatrième alinéa de l'article 2 de la Constitution et directement emprunté à Lincoln : " gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ". Mais, si bien exprimé et exaltant soit-il, ce principe est celui que la République s'est donné, sans d'ailleurs toujours se soucier avec une égale efficacité de sa mise en oeuvre. Mais le principe de la République n'est pas celui de la Constitution. Cette dernière, sagement, se garde bien, au demeurant, de se résumer en une formule. Et ce sont des principes, au pluriel, qu'elle exprime, tantôt avec ostentation, tantôt avec discrétion, qu'elle consacre explicitement ou qui se déduisent d'elle implicitement.


Ces principes sont, somme toute, assez simples, et c'est cette

simplicité même qui les rapproche des meilleures traditions démocratiques européennes.

 ·  Une constitution doit assurer la garantie des droits
 ·  Elle doit aussi assurer la séparation des pouvoirs
 ·  Un parlementarisme rationalisé
 ·  Trois caractéristiques majeures

•  Une constitution doit assurer la garantie des droits

D'abord, les droits fondamentaux, ceux sans le respect desquels aucune Constitution n'est digne de ce nom. Tandis que des pays nombreux ont choisi d'en dresser une liste complète, actuelle, la France a préféré puiser dans son passé. Le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, en effet, renvoie explicitement à deux textes antérieurs, auxquels le peuple français proclame solennellement son attachement. Il s'agit de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et du préambule de la Constitution de 1946.

Le premier de ces deux textes a traversé le temps. Parce qu'il est une véritable charte de la liberté individuelle, il est à la fois impérissable et incomplet. Impérissable puisque rien ne peut durer qui ne soit fondé sur les droits imprescriptibles de tout être humain. Incomplet puisque lui manque la dimension des droits collectifs, ceux, précisément, que l'on trouve, un siècle et demi après 1789, dans le préambule de la Constitution de 1946, élevé au même niveau.

Liberté et égalité sont consacrées, dans leurs affirmations générales comme dans certaines déclinaisons particulières, enrichies, à l'expérience, du principe de la dignité humaine, que traduisent et consolident des droits à caractère économique et social, et à usage collectif autant qu'individuel.

Ainsi, dix-sept articles d'un côté (1789), dix-huit alinéas de l'autre (1946), et le tour est joué. Voici la France et les Français dotés des droits et libertés fondamentaux, définis de façon suffisamment précise pour être protectrice, suffisamment ouverte pour se prêter aux évolutions de la conscience collective ou, plus prosaïquement, du progrès technique : malgré la métamorphose phénoménale des médias, les termes dans lesquels a été consacrée la liberté d'expression, dès 1789, n'ont pas pris une ride.

Il ne restait plus, alors, qu'à garantir ces droits en toutes circonstances, ou à peu près. C'est chose faite depuis 1971, depuis que le Conseil constitutionnel contrôle le respect, par les lois adoptées au Parlement, de ces textes de valeur constitutionnelle.

•  Elle doit aussi assurer la séparation des pouvoirs

Mais si, comme le rappelle l'article 16 de la Déclaration de 1789, une Constitution doit assurer la garantie des droits, elle doit aussi, fidèle à Montesquieu, organiser la séparation des pouvoirs. Encore faut-il les former, avant de les distinguer.

Le pouvoir exécutif a deux têtes. Ce bicéphalisme est troublant pour l'observateur étranger, comme il l'est parfois pour le citoyen français lui-même, qui ne comprend pas toujours la logique des rapports qu'entretiennent le président de la République et le Premier ministre.

Le président de la République, chef de l'État, incarne la Nation, son histoire, son unité et son intégrité. Il dispose de pouvoirs importants, comme celui de nommer le Premier ministre, puis, sur proposition de celui-ci, les autres membres du Gouvernement, de convoquer un référendum, de dissoudre l'Assemblée nationale, de négocier et ratifier les traités ou encore de prendre l'initiative d'une révision de la Constitution. Le plus important est néanmoins ailleurs. Il est dans son mode d'élection, au suffrage universel direct. Si un candidat y obtient la majorité absolue (plus de la moitié des suffrages exprimés), il est aussitôt élu. Sinon, un second tour est organisé, auquel ne participent que les deux candidats arrivés en tête au premier tour. L'un des deux, arithmétiquement, atteindra donc forcément la majorité absolue.

Ainsi, le fait d'avoir réuni, sur son seul nom, les votes de plus de la moitié des électeurs donne au chef de l'État une puissance politique incomparable. Chef indiscuté de son camp, il est activement secondé par le Gouvernement qu'il nomme et par la majorité parlementaire qui le soutient. En conséquence, il peut non seulement user de ses pouvoirs propres, mais aussi recourir à ceux du Gouvernement et du Parlement qui, par solidarité politique, les mettent à sa disposition.

Il reste que si le Président est l'inspirateur de la majorité parlementaire, c'est le Premier ministre qui en est quotidiennement le chef. Le régime, en effet, demeure formellement parlementaire, en ceci que le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale qui a, en principe, le pouvoir de le renverser à tout moment, comme au Royaume-Uni, en Allemagne ou en Espagne, par exemple.

Dans ces conditions, lorsque la majorité parlementaire appartient au même camp que le président de la République, le Premier ministre est un trait d'union entre les deux. C'est lui qui dirige l'action du Gouvernement, oriente celle du Parlement, mais c'est le chef de l'État qui, en fait, trace les grandes lignes de la politique à suivre, au moins sur les sujets les plus importants. C'est donc le Président qui détient l'essentiel du pouvoir exécutif et a l'essentiel du pouvoir législatif à sa disposition, même indirecte.

Tout change, naturellement, lorsque ce Président perd le soutien de la majorité parlementaire.

Cette situation, que la France a connue de 1986 à 1988, de 1993 à 1995 et depuis 1997, est dénommée cohabitation parce qu'elle force à cohabiter, à la tête de l'exécutif, un Président et un Premier ministre opposés l'un à l'autre, avant, souvent, d'être candidats l'un contre l'autre à l'échéance suivante. Dans cette situation, le Président est ramené à l'exercice de ses seuls pouvoirs propres dont, politiquement, il ne peut faire un grand usage, aussitôt après avoir été personnellement désavoué par les Français dans les élections législatives qui ont vu la victoire de ses opposants. C'est le Premier ministre, en revanche, qui devient alors le véritable patron politique du pays.

Le système est donc à géométrie variable. Il assure normalement la primauté présidentielle, mais cette primauté est toujours strictement proportionnée au soutien parlementaire. Si le Président bénéficie d'un soutien inconditionnel de cette majorité, sa primauté est inconditionnelle. Si le soutien est conditionnel, la primauté l'est aussi. Et si le soutien disparaît, la primauté disparaît avec lui.

Mais le plus important, dans cet aménagement étrange, c'est que les variations en question sont toujours décidées par les citoyens eux-mêmes, et par eux seuls. Ce sont eux qui se choisissent directement un Président, puis eux encore qui, à l'occasion des élections législatives, lui donnent ou lui refusent une majorité parlementaire. Sachant que, désormais, le chef de l'État sera élu pour la même durée - cinq ans - que les députés, il est probable que les Français seront conduits à exercer ces deux choix à peu près au même moment, ce qui devrait logiquement apaiser un rythme électoral jusqu'ici trépidant. Le pouvoir sera attribué, sauf accident, une fois pour toutes et pour cinq ans.

Si l'on se tourne vers le pouvoir législatif, c'est pour constater qu'il est partagé, de manière inégalitaire, entre deux chambres, l'Assemblée nationale et le Sénat.

L'Assemblée nationale est élue au suffrage universel direct. Le mode de scrutin, proche de celui retenu pour l'élection présidentielle, a des effets majoritaires efficaces. Les 577 députés sont élus chacun dans une circonscription, au scrutin majoritaire à deux tours. Ce système a contraint les forces politiques à se souder, à se rapprocher, pour finalement donner naissance à deux grandes coalitions, entre lesquelles les électeurs ont toujours le choix, ce qui permet généralement de désigner clairement un vainqueur et un vaincu à l'issue des élections législatives.

Grâce à cela, c'est une majorité identifiée qui exercera l'essentiel du pouvoir législatif et soutiendra le Gouvernement. Elle le fera sous le contrôle vigilant de l'opposition, à laquelle, à défaut d'un statut formel, sont reconnus des droits devenus nombreux. Mais c'est surtout, de nouveau, devant les Français eux-mêmes que la majorité sera responsable, puisqu'ils détiennent la possibilité de la juger lors des élections suivantes, le cas échéant de la sanctionner par la défaite, ce qu'ils ne se sont pas privés de faire depuis plus de vingt ans.

Le Sénat est dans une position différente. Où les députés représentent le peuple, les 321 sénateurs représentent le territoire, de métropole et d'outre-mer (ainsi que les Français résidant à l'étranger). Ils sont en effet élus, au suffrage universel indirect, par les élus locaux. Le mandat est de neuf ans et le Sénat, renouvelé par tiers tous les trois ans, ne peut être dissous. En contrepartie, le Gouvernement n'est pas responsable devant lui, qui ne peut le renverser.

Dans l' exercice du pouvoir législatif, il a, à priori, les mêmes pouvoirs que l'Assemblée, mais ce bicaméralisme devient inégalitaire en ceci que, si un désaccord persiste entre les deux chambres, le Gouvernement peut demander aux députés de statuer définitivement. C'est donc l'Assemblée qui a le dernier mot (sauf s'il s'agit d'une révision constitutionnelle, ou d'une loi organique intéressant le Sénat). Du fait des particularités de son mode d'élection, la seconde chambre offre des positions inexpugnables à la France conservatrice et garantit à la coalition correspondante d'y demeurer majoritaire en toutes circonstances.

•  Un parlementarisme rationalisé

Dans les relations entre Gouvernement et Parlement, le premier détient beaucoup de moyens pour forcer la décision du second. C'est ce que l'on a appelé le "parlementarisme rationalisé", grâce auquel l'exécutif est toujours en mesure de placer le législatif devant ses responsabilités et, ainsi, de lui interdire de les éluder. La solidarité politique fait le reste, qui assure de la sorte l'existence d'une discipline majoritaire sans laquelle aucun pays n'est durablement gouvernable.

Les parlementaires en ressentent parfois une sorte de malaise, parce qu'ils s'estiment abusivement contraints par leur devoir de loyauté au Gouvernement. Mais ce n'est certes pas là un phénomène propre à la France, et un regret comparable monte, variant seulement dans sa vivacité, de toutes les assemblées similaires.

La Constitution prévoit une autre assemblée, mais qui n'appartient pas au Parlement. Il s'agit du Conseil économique et social, où siègent ceux que l'on a coutume d'appeler les représentants des "forces vives de la Nation", c'est-à-dire des personnalités issues de la société civile, des associations, syndicats, organisations patronales. Il n'a de pouvoirs que consultatifs.

Le troisième pouvoir, le judiciaire, n'en est pas un, puisque la Constitution le baptise plus restrictivement "autorité judiciaire". Traditionnellement, la conception française cantonne le juge dans le rôle de simple "bouche de la loi". C'est elle qu'il doit strictement interpréter et appliquer, sans pouvoir s'en écarter ni être lui-même reconnu comme un véritable créateur de droit.

La Constitution garantit son indépendance, et un statut particulier la met en oeuvre, qui offre effectivement aux magistrats qui souhaitent en user les moyens d'une totale indépendance.

Toujours par tradition, cette magistrature, en France, est en quelque sorte double puisque coexistent, séparés, l'ordre judiciaire, au sommet duquel se trouve la Cour de cassation, et l'ordre administratif, composé des juridictions compétentes pour juger tous les litiges entre les pouvoirs publics et les particuliers, que domine le Conseil d'État. À cela s'ajoute encore la Cour des comptes, qui exerce ses responsabilités éminentes en matière budgétaire et financière.

Mais c'est, à l'inverse, en rompant avec les traditions françaises que l'actuelle Constitution a créé, en 1958, le Conseil constitutionnel. Celui-ci, composé de neuf membres nommés pour un tiers par le président de la République, un tiers par le président du Sénat et un tiers par celui de l'Assemblée nationale, veille à la régularité de l'élection présidentielle, au bon déroulement des référendums et juge les élections parlementaires. Mais son rôle essentiel, le plus novateur, est le contrôle de constitutionnalité, par lequel il veille au respect de la Constitution par les lois.

Il ne peut pas être saisi par n'importe qui mais, depuis 1974, l'opposition parlementaire a reçu le pouvoir de lui soumettre toute loi adoptée au Parlement. Il est fréquent, en conséquence, qu'il soit ainsi mobilisé, fréquent aussi qu'il annule, comme contraires à la Constitution, des dispositions votées par le Parlement, de sorte qu'est ainsi imposée une limite stricte - celle du respect de la Constitution - au pouvoir majoritaire qu'exercent ensemble Gouvernement et Parlement.

Quoique, à priori, son mode de recrutement n'offre aucune garantie sérieuse d'autonomie, au point qu'on pourrait penser sa composition saugrenue, le statut des membres, nommés pour neuf ans, irrévocables et insusceptibles d'être renommés, leur a donné les moyens de l'indépendance, et l'évolution de l'institution leur a donné l'envie de s'en servir, au point que ce Conseil a progressivement conquis le respect de l'opinion, grâce auquel il est en mesure d'imposer son autorité, finalement pacificatrice de nombreux conflits politiques ou juridiques.

Dans l'ordre international, enfin, la France reconnaît formellement les règles du droit public international, ce qui devrait bien être la moindre des choses pour un membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Sur le plan européen, sa Constitution comporte, depuis 1992, des articles (88-1 à 88-4) qui authentifient la construction communautaire, et les partages de souveraineté auxquels elle a donné lieu, en même temps qu'elle la limite pour l'avenir, puisque tout nouveau transfert d'éléments essentiels de la souveraineté doit être préalablement autorisé par une révision de la Constitution.

Cette révision, comme toute autre, ne peut être décidée, en tout état de cause, que si les deux assemblées y consentent séparément. Une fois cette première étape franchie, un choix peut exister, pour ratifier définitivement une réforme, entre le référendum des Français ou, plus légère, l'adoption, à la majorité des trois cinquièmes, par les deux assemblées réunies ensemble en Congrès.

En la forme, ce texte est ainsi des plus courts, puisque la Constitution ne compte que 88 articles (auxquels il convient de rajouter ceux de 1789 et 1946).

•  Trois caractéristiques majeures

Au fond, il garantit finalement le fonctionnement d'un système qui présente trois caractéristiques majeures : les gouvernés choisissent effectivement les gouvernants, puisque la décision électorale se traduit directement et instantanément en dévolution du pouvoir au(x) vainqueur(s) désigné(s) ; les gouvernants ont effectivement les moyens de gouverner, puisque le parlementarisme rationalisé assure la stabilité et la puissance du bloc majoritaire ; les gouvernants sont effectivement responsables devant les gouvernés, puisque ces derniers disposent toujours d'une solution alternative, aux élections suivantes, s'ils sont mécontents de la majorité sortante.

Ainsi résumés, les principes de la Constitution la rapprochent beaucoup plus qu'on ne croit des systèmes qui fonctionnent dans des pays aussi différents que le Portugal ou la Suède, l'Espagne ou l'Allemagne ou encore la Grande-Bretagne. Par-delà les différences qui ne sont que superficielles, ces éléments fondamentaux sont présents dans tous les cas cités.

Il ne reste alors qu'à rappeler la solidité de l'État de droit et la garantie effective des libertés, pour conclure que l'on est bien en présence d'une démocratie moderne.

 


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